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综观穆巴拉克时期埃及政治嬗变，呈现出以下五个鲜明特点。

总统独大

在穆巴拉克时期，埃及宪法规定实行多党制，也有20多个政党活动，但实际上是民族民主党一党独大。民族民主党始终为穆巴拉克时期埃及的执政党。该党于1978年由萨达特建立。在萨达特推行多党制后的历次议会选举中，民族民主党始终牢牢控制着绝大多数议席，而反对党所获议席都很少。在1984年选举中，反对党只有新华夫脱党进入议会

（穆斯林兄弟会与该党结盟）

，1987年选举中反对党获议席最多，也才占31%。

就单个反对党而言，2005年选举中以独立候选人身份参选的穆斯林兄弟会获议席最多，为88席。在2010年选举中，反对党中只有新华夫脱党和民族进步统一集团党获得11个席位，穆斯林兄弟会以及其他反对派政党均未获议会席位。在人民议会和协商会议中，议长/协商委员会主席、各专门委员会主席均由民族民主党出任。因议席太少，反对党提出的议案经常被忽视，如果得不到民族民主党的支持，就没有通过的任何可能性。可见，埃及的反对党力量弱小，在人民议会中无足轻重。

此外，在2005年以前，埃及长期实行唯一总统候选人制，总统候选人由人民议会1/3以上议员提议，并经2/3多数投票通过方可提名，而反对党获得议席最多的1987年人民议会中还未超过1/3，所以连提出自己总统候选人的资格都没有。即使在2005年的首次多党制总统选举中，虽然反对党可以提名自己的候选人，但根本无法与民族民主党及穆巴拉克抗衡。在中央政府和地方政府，总统掌握主要人事任命权，内阁总理与部长、副部长、省长等均由总统任免，反对党人士无法获得行政资源。

诸多埃及世俗反对派政党与穆斯林兄弟会尽管皆致力于挑战威权国家的政治体制，积极推动自下而上的民众政治参与，却在意识形态层面不无分歧，立场各异，难以形成打破民族民主党权力垄断局面和颠覆民族民主党统治地位的政治合力。埃及反对党不能保持一致，致使其力量更弱。如1984年，反对派决定抵制人民议会选举，但新华夫脱党退出抵制，参加了大选。1989年协商会议选举，新华夫脱党和民族进步统一集团党违约参选，造成抵制失败。1990年人民议会选举，多数反对党抵制，但民族进步统一集团党又违约参选。进入21世纪后，穆斯林兄弟会逐渐更新政治理念和调整政治策略，淡化伊斯兰主义的宗教色彩，扩大与世俗反对派的政治合作，政治天平随之开始向反对派阵营倾斜。

埃及1971年永久宪法强调法律至上和司法独立原则，实行立法权、行政权和司法权三权分立，但是总统依然是凌驾于国家之上的超级权威，议会和法院对总统的制约软弱无力，形成总统大、议会小、政府弱的政治格局。宪法规定总统的职权包括：依照宪法行使行政权；遵照宪法草拟国家基本政策并监督其执行；可以任免一位或一位以上副总统分管其权力；可以任免总理和副总理；有权召开内阁会议并参加

（总统参加的内阁会议以及经过总理授权，由总统主持会议）

；根据法律规定任免国家和军队官员，以及外交代表和有权认可外国外交代表资格；可以颁发必要的法规，以执行法律；可以颁发管制法规；可以就建立或组织公共服务与管理做出必要的决定；在人民议会闭会期间，因无法延迟采取措施，可以签发与此相关的具有法律效力的决定

（但必须在其做出决定后的15日内或人民议会第一次会议后向人民议会报告其决定内容，如果没有及时向人民议会报告或报告后没有得到人民议会的批准追认，则此决定没有法律效力）

；可以依法宣布全国进入紧急状态

（但需将其决定在宣布后15天内报告人民议会或在新议会第一次会议后报告）

；有权赦免或减刑等。

总统为武装部队最高统帅、国家防务委员会主席、警察部队最高指挥官，有权在人民议会批准后宣布战争。根据1980年宪法修正案，总统任期六年，可以连选连任，还有权任命1/3的协商会议成员。宪法规定可以罢免总统，但只有在总统犯叛国罪或刑事犯罪时才可以罢免。非经人民议会2/3以上多数议员同意，不得弹劾总统。此外，还有一些重要的机构，如中央计划署、中央审计署、国家最高监察办公室、全国专业委员会等直接隶属总统办公室。可见，埃及宪法规定的总统拥有巨大权力，但又不向人民议会负责，实际上无任何机构监督。

与享有几乎无限权力的总统相比，人民议会、内阁则权力弱小。根据宪法规定，人民议会为立法机关，批准预算、国家重大政策，监督政府，但实际上均流于形式。如人民议会虽然有国家预算的审批权，但宪法规定非经政府同意，人民议会不得修改预算方案；人民议会在质询后可撤回对政府总理、副总理、部长、副部长的信任，迫使其辞职或政府垮台，但程序过于复杂，这种情形几乎不可能发生。立法本是人民议会的主要职责，但立法进程实际上被总统和政府控制。如在1990年，由行政部门提出并通过的法案214部，而由人民议会提出并被通过的仅7部，且只有1部得以实施。在1991年，由政府提出并通过的法案有415部被实施，而由人民议会提出并被通过的同样是7部，且只有1部得以实施。人民议会没有反对任何一项由政府或总统颁布的命令或法律，议员很少对议案进行辩论或提出修正案。人民议会在诸如公共设施、住房、食品、供水等公共议题方面同样被边缘化，在涉及外交和国家安全方面的问题则完全被忽略。[90]宪法规定内阁是国家最高执行和行政机关，与总统共同制定国家的总政策，负责政策的实施，但实际上只是总统的办事机构，总理也没有实权，仅相当于首席部长，反而要向议会负责，但实际上只对总统负责。

依据埃及宪法，穆巴拉克在任总统期间几乎拥有无限权力。从1981年10月到2011年2月，他一直任总统，其间长期没有任命副总统，直到他下台前夕才被迫任命了副总统，1981年10月到1982年1月还直接兼任总理。所有总理、副总理、部长、副部长均由穆巴拉克本人任命，历次内阁改组均由他本人主导，体现其意志。穆巴拉克还掌控了执政党民族民主党，并通过该党控制了人民议会。可以说，穆巴拉克集党、政、军大权于一身，而且享有部分立法权，其权力堪比国王。穆巴拉克连选连任符合埃及宪法规定，使其几乎成为终身总统。

《穆巴拉克时期的埃及》，陈天社著，社会科学文献出版社2019年8月版

在穆巴拉克时期，埃及的司法相对独立。1971年永久宪法规定总统担任司法机构最高委员会主席，有权任命最高法院院长和法官，司法机构无独立预算。1984年，埃及颁布第35号法，最高司法委员会主席由最高法院院长担任，非经该委员会同意，司法部长不得任命、晋升、调动、调任检察官。此后，埃及的司法权相对独立，并不完全与穆巴拉克当局同调。如埃及最高行政法院1992年撤销了政党事务委员会拒绝纳赛尔派建党的裁决。在反对派起诉的情况下，埃及宪法法院裁决1983年第114号法和1986年第181号法违宪，导致1984年和1987年人民议会选举无效。

家族政治兴起

民族民主党自1977年到2011年一直是埃及的执政党。2011年4月6日，埃及最高行政法院做出裁决，解散民族民主党。民族民主党长期处于绝对优势地位，使该党和国家政权在人员构成、权力运行以及政策导向等方面出现了趋同，逐步形成了党政一体化的格局。

首先，民族民主党和国家政权在组织上的一体化。从最高领导人到基层组织，党的组织与国家机构相互交错。民族民主党除了分布在全国的横向组织结构外，还有与内阁平行的组织结构和专门委员会，许多官员一身二任，同时在党和政府担任职务。如穆巴拉克同时兼任民族民主党主席，优素福·瓦利长期任党的总书记和副总理，党的专门委员会负责人兼任人民议会专门委员会主任或政府部长。该党一直在人民议会拥有绝对多数议席，完全控制了人民议会，人民议会经常通过总统发布的具有法律效力的总统令和总统同意的一切国际协议。政府的绝大多数部长也是民族民主党党员。

其次，民族民主党和国家在政治和政策上的一体化。分析该党的竞选纲领、各种政策声明与总统的讲话和政府的政策，就会发现二者并无区别。1980年、1981年、1986年、1989年、1992年的民族民主党代表大会，也没有对该党和国家的各项政策做出区分。反之，也可以把穆巴拉克总统的讲演视为民族民主党的政治主张，该党也致力于不断地适应并围绕总统的指示和政策运行，成为支持总统和政府政策的政府党。

埃及政治具有典型的威权体制性质，家族政治也开始兴起。家族政治在埃及产生和壮大的直接后果有三个：一是国家权力开始被一个或几个政治家族垄断，出现明显的私有化趋势；二是国家权力系统越来越封闭，产生了排他化和继承化的趋势；三是不可避免地产生以权谋私，滋生严重的腐败现象，导致社会财富的非正常化聚集。最典型的是穆巴拉克为保障其家族政治统治力的延续，积极培养自己的嫡系接班人。2000年，穆巴拉克的次子贾迈勒·穆巴拉克弃商从政，在民族民主党书记处工作，负责青年事务等方面的工作。2002年，民族民主党八大将他升任为党的政策书记，之后又将其升任为党的副总书记兼政策书记，负责执政党政策的设计和实施，其地位仅次于党主席穆巴拉克、总书记谢里夫，成为执掌党内大权的重要人物。

直到2011年2月5日，民族民主党的执行委员会集体辞职，贾迈勒·穆巴拉克才辞职，穆巴拉克也辞去了党主席一职。虽然穆巴拉克一再否认要把总统之位传给贾迈勒·穆巴拉克，后者也否认会参选总统，但穆巴拉克不任命副总统、不明确继承人，使穆巴拉克要传位于他的次子的信息从未平息。埃及人对穆巴拉克将走上总统依赖军队、儿子为继任者的叙利亚道路表示愤怒，担心其子贾迈勒将延续其父的政策——使精英阶层更加富裕、压迫穷人、不理睬有效的改革，依靠铁拳统治。这不仅引起民众和反对党的不满，而且导致其统治集团内部的不满。

军人势力强大

从纳赛尔时期起，军人就在埃及政治中的作用举足轻重。纳赛尔、萨达特、穆巴拉克三位总统均是军人出身，军警出身者任总理、部长、省长者普遍。纳赛尔时期共有131人入阁，其中军人44人，占33.6%；萨达特时期共6位总理，其中军人出身2名，担任部长的163人中有32人出身军人，占19.6%；到穆巴拉克时期（1998年以前），军人出身的卡迈勒·哈桑·阿里于1984年7月到1985年9月任总理，此时军人出身的部长占10%。尽管穆巴拉克时期军人出身者出任总理、部长的比例在减少，但人数仍然不少，他们在埃及政坛举足轻重。在省长中，军人背景的非常多。如1999年10月31日完成的省长换届中，穆巴拉克任命共和国卫队司令马哈茂德·海利费将军为卢克索市最高委员会主席，退职的16位前省长中有8名将军，新任命、留任和平调的新一届省长26人中有14名将军。穆巴拉克时期总共任命的156名省长中，就有63名是退役军官，占40.4%。除了退役军官，退役警官也达34位，占21.8%，而文官只59位，占37.8%。

埃及军队对政治的影响不仅体现在与政精英这种身份性的联系上，更体现在埃及政治运行和社会管理的整个过程中。在穆巴拉克时代，埃及军队所起的作用已经远远超越了国防的需要，更多地表现在国内社会控制、提供福利和刺激经济发展等方面。1992年伊斯兰政治暴力事件升级后，军队和安全部门开始更多地直接干预社会事务。此外，军队拥有独立于政府的经济力量，在经济和金融领域的独立性也在不断增强，这进一步巩固了军队在政治体制中的强势地位。埃及军队在其所辖部门中拥有几乎不受制约的权力，有权制定生产、销售和分配的方针，决定人员的调动和升迁。长此以往，埃及军队的精英分子蜕变成一个封闭的、居高临下的特权阶层，拥有几乎不受制约的巨大权力，成为埃及无可争议的“隐形”权力核心。

有限民主制

虽然穆巴拉克时期埃及的民主化进程有了发展，但埃及当局始终控制着民主化的步伐。虽然推行多党制，但埃及对政党限制颇多。根据1992年12月新修订的政党法，严禁接受国外基金赞助的组织成立政党，严禁在得到官方承认之前的政党从事任何政治活动，新政党的建立要得到政党委员会的认可，其党纲须与已有政党的党纲不同，并且与政党法和宪法的规定相一致。政党委员会经常不接受反对派的建党申请，1990～2000年建立的7个政党都是经行政法院批准而建立的。穆巴拉克还极力分化瓦解反对党。他利用总统可以任命10名议员的权力在反对党中制造分歧。

穆巴拉克政权极力控制选举。如1995年人民议会选举，在选举前夕，埃及当局逮捕了约1000名穆斯林兄弟会成员和支持者，反对派的代表被驱逐出投票站。在开罗一个选区，民族民主党的候选人居然可以通过得到超过1万个根本不存在或者不在当地居住的人的签字而进行注册。未经任何数量或比例上的证明，内政部就宣布民族民主党候选人赢得94%的绝对多数而胜出。

人权组织在1995年12月28日以《大选没有获胜者》为题发表报告，对此次大选予以猛烈抨击。2005年9月7日总统大选，被观察组织认为涉及大规模操纵选举。有观察表明穆巴拉克使用政府车辆拉公务员为其投票，在贫困郊区存在给穆巴拉克投票买票的行为。明日党领导人努尔对选举结果提出异议，要求重新选举，最终他被判欺诈罪，并判处五年徒刑。在2008年的市政选举中，超过3000名候选人被埃及当局阻止登记，虽然法庭裁定其中2664名合格，但政府拒绝执行法庭裁定。卡内基国际和平基金会称此次选举为“埃及政治倒退的一步”，埃及人权组织以公民不愿参加这场缺乏竞争的选举为由拒绝监督此次选举。

埃及民众的政治参与度普遍不高。在1990年人民议会选举中，开罗实际投票的选民不超过登记选民的15%，1995年人民议会选举时更降到13%。2010年人民议会选举，投票率也只有25%。虽然民族民主党在历届人民议会选举中获得绝对多数席位，但实际投票的选民不多，实际投票者与达到法定选举年龄选民的比率更低，一般有70%以上的选民选择不投票，所以该党实际获得的支持有限。

总统选举和全民公决的情况也类似。如1999年的埃及总统选举，穆巴拉克赢得了约94%的选票，但投票率只有约10%。2005年首次多党制总统直接选举，投票率也仅23%。2007年宪法修正案的全民公决中，尽管以75.9%获得通过，但投票率只有27.1%。

协商会议与地方议会选举，民众参与水平更低。如1992年协商会议选举，开罗的8个选区中有5个选区的投票率不到5%，亚历山大和苏伊士分别为10.3%和6.4%。主要反对党抵制了1989年、1995年和1998年的协商会议选举。

埃及妇女政治参与程度也比较低。1990年人民议会选举中，登记在册的女性选民不超过300万，仅占登记选民的18.3%，略高于达到当年选举年龄妇女总数的20%。

穆巴拉克当局对新闻、言论自由也有诸多限制。如1995年5月通过的新闻出版法规定，对传播虚假信息、散布谣言或者诽谤，特别是如果直接针对国家及其公职人员、损害到经济利益乃至威胁公共秩序的所谓“发表罪”予以严惩。以前此类罪行充其量是罚款，该法规定最高可判处5年有期徒刑和最高额罚款。该法实施一年，就有99名记者和编辑甚至许多来自官方的新闻机构及其高级成员被起诉、审判或判刑。1996年6月，该法被迫废止。虽然允许反对党报纸存在，但埃及官方对所有媒体进行严格审查，言论自由受到各种限制。警察权力过大，几乎每个公民都受到警察肆无忌惮的监视。

总之，穆巴拉克时期推行的民主化总体上说是“上了保险的民主”。《纽约时报》的一篇文章曾以典型的美国腔调揶揄道：“克里奥帕特拉时代的埃及是古代世界中的现代国家，而穆巴拉克时代的埃及是现代世界中的古代国家。”穆巴拉克政权推行民主化的根本目的还是巩固其统治。正如有研究者所指出的，穆巴拉克推行的民主化，“实际上是追求一种威权主导下的民主，即不触动威权政权垄断权力的格局，并通过形式上的民主来增强政权的正当性，为威权主义政权注入合法性因素”。

高压下的稳定

政局稳定是穆巴拉克时期埃及政治的最主要特征。《纽约时报》指出：“穆巴拉克先生的角色是造就安宁、稳定和团结。最初，他做到了。”穆巴拉克时代的内阁平均延续的时间比纳赛尔和萨达特时代的内阁都要长。1981年10月到1986年11月，有45名部长易主，而从1987年到1997年，只有32名部长易主。直到1999年1月，穆巴拉克执政17年，只有77名部长易主。到2005年，穆巴拉克在任25年来共更换过123位部长，而萨达特时期11年间就有170名易主。连人民议会议长也是长期保持稳定。如马哈古卜1984年任议长，直至他1990年10月被刺身亡。继任的苏鲁尔一直任职到穆巴拉克下台后人民议会被解散，长达20年。

埃及的政治稳定是以高压手段来实现和维持的。穆巴拉克政权长期以紧急状态法来加强对社会的控制和管理。早在1958年，埃及就制定了《国家紧急状态安全法》（162号法），是政府日后在埃及局部乃至全国范围内推行宵禁、戒严以及大规模逮捕等极端行动所依据的法理基础和法律准绳。1967年第三次中东战争之后，《国家紧急状态安全法》正式颁布，成为埃及国内一部举足轻重的法典。萨达特遇刺后，埃及重新出台《紧急状态法》，此后每三年就重新启动一次，直到2012年6月1日才终止。

根据这部法律，埃及内政部的警察在紧急状态下被赋予了极大的权力，而公民的宪法权利则被暂时终止。如政府有权对包括言论和集会等活动进行审查，允许政府有权检查、扣押或没收包括信笺、报纸、通讯，以及其他一切有关言论表达和散布的方式，政府可以对那些不遵守秩序的人士立即予以逮捕。这一针对极端状态的法律被执政当局滥用，逐步成为执政党管理国家的常态化模式和钳制反对派发展的有效手段。穆巴拉克把埃及变成了与叙利亚、突尼斯相似的警察国家，安全部队人员近200万。

除了紧急状态法，埃及当局还强化法律以控制局势。1992年7月，埃及决定修订刑法和最高法院安全法。只要被认为是破坏社会稳定与法治，或者阻碍法律的执行、阻挠司法人员办案的都将被判刑。对刑罚做了更为苛刻的修改，原判强迫劳动的改为有期徒刑，有期徒刑改为无期徒刑，无期徒刑则改为死刑。所有针对国家和公共安全的犯罪皆由国家最高安全法庭进行审判。最严厉的条款是对“恐怖分子”的界定。按照刑法规定，只要使用武力或者威胁使用武力破坏公共秩序，任何实质的或者潜在的对于个人、环境、财务、交通和通信的破坏、侵犯，以及对一些场所的占领、妨碍法律的执行的行为都将被定性为恐怖主义。从1992年起，民事案件在军事法庭审判的情况与日俱增。1992年是38起，1993年增加到312起，1994年降至65起，1995年又增加到143起，1996年为70起。

埃及政治虽表面上稳定，但实际上高度不稳定。1982～1993年，埃及就发生了暗杀事件16起，暴动55起，游行示威36起，罢工52起，暗杀企图75起，有25000人被捕，1557人伤亡，这些数字均远远超过纳赛尔时期和萨达特时期。在穆巴拉克统治的晚年，埃及各种示威、抗议运动更是此起彼伏。2004年后，开罗大学连续发生四起示威活动，示威者公然打出“打倒穆巴拉克”的标语，要求进行宪法改革。2007年1～10月，埃及就发生了350次劳工游行抗议活动，公立学校教师、邮政工作人员和火车司机都加入了抗议者队伍。暴力活动频繁，穆巴拉克本人多次遭遇暗杀，人民议会议长马哈古卜等高官也被刺身亡。这些表明，穆巴拉克政权已处于表面看似平静，而实际即将爆发的火山口上。在穆巴拉克被推翻之前，许多埃及人就已预感到他的统治危机。如埃及著名新闻记者阿卜杜勒哈利姆·康迪尔

（Abdulhalim Qandil）

在2008年就断定穆巴拉克政权已处于崩溃的边缘。

综上所述，穆巴拉克在30年的执政时间里倡导政治改革，在政治改革、民主化方面也采取了一些措施，但总体上说穆巴拉克时期的埃及权力高度集中，尤其是集中于总统一人的政治体制，其统治基础主要是围绕在总统周围的军方、执政党、行政官僚、少数专业精英人士、经济寡头等少数群体，他们都是既得利益者。如果说穆巴拉克1999年连任总统以前还能得到民众支持的话，那这之后就已逐步失去民心，他越来越迷恋权力，走上与时代相悖的道路。表面稳定下的极度不稳定，已成为穆巴拉克时代晚期的政治常态，最终被埃及人民所抛弃，其下台已不可避免。连其盟友美国也认识到这一点，不断批评他。

鉴于穆巴拉克政权的不稳定性，卡内基国际和平基金会学者米切尔·敦恩（Michelle Dunne）更是在2008年就称：“埃及将使世界震惊。很可能在未来三年内，要么由于自己的决定，要么由上帝决定，八旬的穆巴拉克将离职。”后来的事实表明，其预见非常准确。

本文摘自陈天社著《穆巴拉克时期的埃及》，由社会科学文献出版社授权刊发。

作者丨陈天社

摘编丨吴鑫

编辑丨余雅琴

校对丨翟永军

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